برنامه ريزي و بودجه بندي

به گزارش پایگاه اطلاع رسانی صبا به نقل ازخبرگزاری فارس، سازمان برنامه‌ریزی کشور چه پیش و چه پس از انقلاب بارها دچار تحول و تغییر ساختار شد به گونه‌ای که تنها پس از انقلاب و پیش از تحول آن در دولت محمود احمدی نژاد، این سازمان 4 بار تغییر نام و ساختار را تجربه کرده است، در عین حال این واقعیت غیر قابل انکار است که تغییر ساختار اخیر از بقیه موارد مشابه بسیار جدی‌تر بوده است و استانی کردن برنامه‌ریزی‌های خرد و سپردن برنامه‌ریزی‌ در هر حوزه به وزارتخانه‌های مربوطه و انجام برنامه‌ریزی کلان کشور در معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی نشانه‌های قابل اعتنای جدی‌تر بودن تغییرات اخیر در نظام برنامه‌ریزی کشور هستند، اما قضاوت درباره جنبه‌های خوب و بد این تغییر چندان هم کار ساده‌ای نیست، چرا که در مورد روش برنامه‌ریزی در کشور چه در بعد اصول و بنیان‌های کلی برنامه‌ریزی و چه در بعد اجرا و ساختارهای آن تنوع و تفاوت نظر بسیار زیادی وجود دارد.
تعدد نظرات در این باره شاید به تعداد کارشناسان باشد، اما صرف نظر از آن نظرات کارشناسی قابل تقسیم به دسته‌های متنوع و متناقضی هستند که البته دلیل آن را باید در تنوع بنیان‌ها و اصول مورد اتکای این کارشناسان جستجو کرد.
توجه به برخی از نظرات در این زمینه می‌تواند به روشن‌تر شدن ابعاد موضوع کمک کند.

*پراکندگی نظرات درباره نظام برنامه‌ریزی کشور

بهمن آرمان عضو سابق هیئت امنای حساب ذخیره ارزی دراین باره می‌گوید: برنامه‌ریزی اقتصادی در جهان امروز و بویژه در جهان توسعه یافته عملا به کناری‌گذاشته شده و مکانیزم بازار در مشخص کردن جهت رشد کشور تعیین کننده است.
یکی از کارشناسان ارشد سابق سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی این دیدگاه را تعدیل کرده و می‌گوید، حتی در نظام اقتصادی بازار آزاد آمریکا هم دولت با برنامه‌ریزی‌های خود دخالت‌هایی در حوزه اقتصاد دارد و به طور کلی کشور‌هایی به نظام متمرکز و کشورهایی به نظام بازار آزاد نزدیک‌ترند.
در مقابل مرتضی عزتی استاد دانشگاه تربیت مدرس نظر دیگری دارد، او معتقد است: اساسا علم اقتصاد و برنامه‌ریزی و به طور کلی بسیاری از علوم انسانی و اجتماعی در جامعه ما بیمار هستند، یعنی این علوم سازگار با محیط نیستند و ناهمخوانی‌هایی دارند، چرا که اغلب این دانش‌ها از جوامع غربی با بنیاد‌های فکری، اهداف و آرما‌ن‌های ناسازگار با اهداف و آرمان‌های اسلامی به کشورها وارد شده‌اند و به همین علت با ساختارهای با در بسیاری از مواضع سازگار نیستند. "
عبدالله شهبازی تاریخ نگار مشهور معاصر نیز درباره زیرساخت‌های فکری برنامه‌ریزی در ایران و تداوم آن می‌گوید: " بنیان‌های نظری در بخشی از نخبگان سیاسی ایرانی، که از نیمه دوّم قرن نوزدهم میلادی و به‌ویژه پس از انقلاب مشروطه به‌تدریج تکوین یافت و سرانجام حکومت پهلوی را شکل داد و به دیدگاه غالب حکومتی بدل شد، دارای دو شاخصه اساسی اتاتیسم (دولت‌گرایی) و توسعه‌گرایی سودایی (سودا به معنی آرزوهای دور و دراز) بود.
آنچه که ذکر شد تنها بخشی از نظرات پراکنده موجود درباره نظام برنامه‌ریزی در کشور و زیرساخت‌های فکری آن بود؛ اما آنچه که در این میان آزاردهنده است، بیان نشدن دیدگاه بسیاری از کارشناسان زیر تابلوی جهانبینی آن کارشناس و در معرض نقد قرار نگرفتن این بنیان‌ها و نظرات و عدم ارائه آنها در قالب چهارچوب‌های مشخص فکری به جامعه و مشخص کردن تکلیف هر دانش با بنیان‌های معرفتی آن است.
بیان نشدن هر نظر کارشناسی تحت چهارچوب مشخص و ایدئولوژی و بنیان فکری آن کارشناس، امکان قضاوت دقیق را از مردم سلب می‌کند و باعث می‌شود یک چهارچوب دقیق نظری برای قبول یا رد نظرات کارشناسی به وجود نیاید و بسیاری از صاحب‌نظران بر این عقیده‌اند که همین مساله باعث سردرگمی ساختار و نظام برنامه‌ریزی کشور متاثر از وضعیت سیاست و قدرت در کشور شده است.
در عین حال اکثر قریب به اتفاق کارشناسان صرف نظر از وابستگی به هر نوع تفکری، عملکرد نهادها و شیوه‌های برنامه‌ریزی در کشور را واجد نقص‌های جدی در بنیان‌ها یا در شیوه‌ها می‌دانند و نسبت به عملکرد و ساختار سازمان مدیریت و سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی نقطه ضعفهایی وارد می‌کنند.

*نقاط ضعف " مبنایی " و " عملیاتی " در برنامه‌ریزی

بر این اساس نقاط ضعف ساختار برنامه‌ریزی کشور را از دید کلی می‌توان به دو دسته تقسیم کرد: نقاط ضعف مبنایی و نقاط ضعف عملیاتی که نقاط ضعف مبنایی خود به دو دسته دیدگاه کلان برنامه‌ریزی در کشور و نگاه به جایگاه سازمان مدیریت به عنوان مغز برنامه‌ریزی در کشور برمی‌گردد.

*دیدگاه کلان برنامه‌ریزی در کشور

عبدالله شهبازی پس از برشمردن دو شاخصه اصلی برنامه‌ریزی در ایران یعنی دولت‌گرایی و توسعه‌گرایی سودایی درباره پیامدهای دولت‌گرایی می‌گوید: " "اتاتیسم " Etatism به معنی حاکمیت دولت بر همه شئون حیات یک ملّت است. این روشی است که هم در ایران عصر رضا شاه و هم در ترکیه آتاتورکی، پس از انحلال حکومت عثمانی، در پیش گرفته شد... تفکر اتاتیستی ملازم با تمرکزگرایی بود و این تمرکزگرایی در برنامه‌ریزی توسعه، تمرکز کشور در قطب‌های بزرگ جمعیتی و پیدایش کلان‌شهرها Megacities را می‌طلبید... "
وی با بیان اینکه امروزه، تراکم روزافزون و مهارنشدنی جمعیت در شهرهای بزرگ را مختص کشورهای توسعه‌نیافته می‌دانند اضافه می‌کند: " از 21 کلان‌شهر بزرگ جهان تنها دو کلان‌شهر (توکیو و نیویورک) در جهان توسعه یافته قرار دارد و امروز، برخلاف گذشته، کسی شهرهای انبوه را به عنوان مدل آرمانی و مطلوب شهرنشینی نمی‌شناسد... امروزه، الگوی شهری غیرمتراکم و پراکنده و آمیخته با زیبایی‌های طبیعت به عنوان الگوی مطلوب شناخته می‌شود؛ شهرهایی که انسان بتواند در آن شاد باشد و انسانی زندگی کند.
شهبازی دومین زیرساخت تفکر برنامه‌ریزی در دوره پهلوی که پس از انقلاب تداوم یافت را توسعه گرایی سودایی(خیالبافانه و جاه طلبانه) می‌داند و در این باره اضافه می‌کند: توسعه‌گرایی سودایی، به عنوان زیرساخت نظری برنامه‌ریزی توسعه در دوران پهلوی، بر نظریات اندیشه‌پردازانی استوار بود که به‌طور عمده در سال‌های پس از جنگ جهانی دوّم تئوری‌های مدرنیزاسیون را شکل می‌دادند. افرادی مانند دیوید بل (استاد و رئیس مرکز مطالعات جمعیت و توسعه دانشگاه هاروارد و دستیار ویژه ترومن رئیس‌جمهور وقت آمریکا) و گوستاو پاپانک (استاد دانشگاه هاروارد، کارشناس بانک جهانی و مشاور دولت ایران) از این گروه بودند، تمامی دغدغه این اندیشه‌پردازان توسعه، صرفنظر از غارت ثروت ملّی کشورهایی مانند ایران توسط کمپانی‌های صهیونیستی غرب، انسداد راه سلطه کمونیسم بر ایران بود؛ ایران نباید "چین دوّم " می‌شد. دغدغه‌ای برای توسعه واقعی ایران وجود نداشت و چنین هدفی اصلاً مدّ نظر نبود.
وی با اشاره به اینکه تئوری‌های مدرنیزاسیون ما را به سوی سوداهای بزرگ و دور و دراز رهنمون می‌کرد و چاه‌هایی را برای درآمد ملّی ما حفر می‌کرد که پرشدنی نبود می‌گوید: این نگاه سودازده به توسعه برنامه‌ها و اقداماتی را آفرید که مدتی پس از پیروزی انقلاب بار دیگر، بر بنیاد همان نگاه کارشناسی گذشته- و با القائاتی که گروهی از اساتید دانشگاه و کارشناسان سازمان برنامه و مطبوعات، و البته در همراهی با دلالان برخی از کمپانی‌های بزرگ اتومبیل‌سازی جهان، در ایجاد آن نقش اصلی داشتند- از سر گرفته شد.... این سیاست از سر گرفته شد و از آغاز دهه 1370 مونتاژ انبوه اتومبیل به شالوده اصلی در سیاست‌گذاری صنعتی ما بدل شد؛ راهی آغاز شد که ما را به وضع امروز رسانید. بحران کنونی بنزین یکی از پیامدهای این‌گونه نگاه به توسعه است.
ابراهیم فیاض، جامعه‌شناس و استاد دانشگاه تهران هم با تاکید بر بوم‌گرایی و برنامه‌ریزی منطقه‌ای تصریح می‌کند: " باید در کشور بومی‌سازی نهادینه شود و اگر کسی در تهران نشسته و بگوید کل کشور باید مثل تهران ساخته شود، همین افتضاحی بوجود می‌آید که تا کنون در کشور ایجاد شده است. "
مرتضی عزتی هم دراین باره می‌گوید: " یکی از مشکلاتی که در برنامه‌ریزی قابل تصور است این است که اهداف ایده آل برنامه دقیق طراحی نشده باشد که به نظر می‌رسد در گذشته اهداف برنامه ها مطابق آرمان‌های انقلاب و قانون اساسی طراحی نشده و ضمن آن بخش‌هایی از برنامه‌ها بومی و متناسب با ساختار کشور نبوده و البته بخش‌هایی نیز بوده است. "
مرحوم حسین عظیمی که از او به عنوان یکی از نظریه‌پردازان برنامه‌ریزی در ایران نام برده می‌شود و البته سال‌ها با بی‌مهری دور از ساختارهای برنامه‌ریزی و منزوی به سربرد، معتقد بود سرمایه گذاری پایه ای برای توسعه ایران را نه در سد و بانک و کارخانه ، بلکه باید در مدارس و دانشگاه ها صرف کرد و در واقع سرمایه‌گذاری در حوزه نیروی انسانی و ارتقای توانایی ها و مهارت های جوانان و دانش آموزان و دانشجویان ایرانی را راه برون رفت کشور از توسعه نیافتگی می‌دانست.
عظیمی همچنین لزوم اجرای تمهیدات ارزشی و نهادی در جامعه را پیش نیاز توسعه اقتصادی می‌دانست و معتقد بود برنامه توسعه یک ساختار مناسب سیاسی را نیز طلب می‌کند و اظهار کرده بود: " ... آن ساختار به درجات مختلف کم و زیاد در ایران مفقود بود و همین امر باعث شده بود بخصوص در زمانهایی که خارجی ها در برنامه ریزی ایران مسلط نبودند، به خاطر منافع خودشان نگرشهای غلطی در کار به وجود بیاید. مثلا همه برنامه هایی که از برنامه پنجم(پیش از پیروزی انقلاب) شروع شد، نگرشی جامع دارد.یعنی بی آنکه بگوید، برنامه نگرش کمونیستی دارد، دولت خواسته در واقع تمام کشور را حتی منابع بانکی و منابع خصوصی اش را برنامه ریزی کند. این نگرش در شرایط آن زمان ایران شکست خورد. "
وی دراین مورد مثال جالبی ارائه می‌کند: " اگر بخواهم نام ببرم مثلا طرح جامع انرژی و برق. ما شبکه برق گسترده ای در کشور ایجاد کردیم که به هیچ وجه با درآمد سرانه 1500 دلار سازگار نیست. یعنی شبکه کنونی برق ایران متعلق به جامعه ای است که حداقل 8 هزار تا 10 هزار درآمد سرانه داشته باشد. چرا ایجاد شد؟ چون نظام برنامه ریزی این طور فکر می کرد که مهمترین زیربنای دنیای مدرن انرژی است. "
او اضافه می‌کند: "به هر حال کارشناسان دلسوزی در کشور وجود داشتند که با دید درست یاغلط به هر حال دست آوردهایی را بوجود آوردند و اینها واقعا نتایج زحمات کارشناسی است. نتایج سازمانی مثل سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور و اصلا نتیجه مدیریت عمومی توسعه کشور است و خیلی از وزارتخانه ها در آن مشارکت داشتند.
دوستانی که خیلی تعصب آلود نگاه می کنند شاید اعتقاد داشته باشند که دولت باید کنار برود یا دخالت نکند، ولی این توضیحات نشان می دهد که لازم نیست دولت کنار برود، از یک جاهایی باید کنار برود نه از همه جا چرا که اگر دولت زیربناها را نسازد اصلا جا برای فعالیت بخش خصوصی باز نمی شود. "

*سازمان مدیریت و نقش حساس دبیرخانه‌ای

عظیمی برای سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی نقش دبیرخانه‌ای قائل بود و معتقد بود این سازمان چنان که توانایی جمع آوری همه نخبگان اقتصادی کشور و استفاده از نظر آنان را ندارد، نمی‌تواند نقش مغز برنامه‌ریزی کشور را بازی کند و برای برنامه‌های کشور هدف‌گذاری کند.
وی در این باره می‌گوید: " یکی از مشکلات اساسی که در نظام برنامه ریزی ایران وجود دارد این است که عده ای فکر می کنند سازمان مدیریت و برنامه ریزی تهیه کننده برنامه های توسعه است درصورتی که این سازمان باید نقش بسیار حساس و مهم دبیرخانه ای برنامه را به عهده بگیرد.
مثلا اگر گفته شود هدف برنامه ارتقای کیفی یا استقلال اقتصادی است، سازمان مدیریت می تواند به واسطه نقش دبیرخانه ای بلافاصله در سطح جامعه دانشمندانی را که روی این مباحث کار کرده اند، جمع کند و از آنها در رسیدن و برقراری این اهداف به نحو احسن استفاده کند. "

*مشکلات عملیاتی برنامه‌ریزی در ایران

بسیاری از مشکلات عملیاتی برنامه‌ریزی در ایران به شکل جدی ریشه در بنیان‌ها فکری و ساختارهای برنامه‌ریزی در کشور دارند اما بسیاری از کارشناسان با کم‌توجهی به این مساله خود این مشکلات را به شکل مستقل بررسی می‌کنند، به همین دلیل عده بیشتری از کارشناسان در این باره صحبت می‌کنند و البته تنوع این نظرات نیز به دلیل حرکت از قله مبانی به دامنه اجرا و وسعت آن است.
یکی از مدیران ارشد سابق سازمان برنامه بابیان اینکه برنامه بلند مدتی که بتواند نحوه استقرار فعالیت‌های اقتصادی را به شکل فضایی(کلان) سازماندهی کند هیچ گاه تحقق نیافته است به فارس گفت: " بدون چنین برنامه‌ای نمی‌توان برنامه بلند مدت طراحی کرد و زمانی که برنامه میان مدت بدون توجه به برنامه بلند مدت طراحی شود، پیوستگی بین برنامه‌ها را نمی توان مدیریت کرد.
نقطه ضعف دیگر ساختار برنامه‌ریزی آن است که برنامه میان مدت 5 ساله توسعه نوشته می‌شود اما به برنامه سالانه تبدیل نمی‌شود تا بودجه سالانه کشور نیز به آن متصل شود. "
وی معتقد است زمانی که حلقه‌های قبل و بعد از برنامه‌ریزی میان مدت که برنامه بلند مدت و برنامه کوتاه مدت و بودجه سالانه است شکل نگرفته باشد، برنامه‌ریزی میان مدت به مثابه حلقه‌ای‌ است که بود نبود آن تفاوتی نمی‌کند.


*قدرت چانه‌زنی و روابط

این کارشناس می‌گوید: " لذا دیده می‌شود که بودجه سالانه نمی تواند با برنامه پنج ساله ارتباط برقرار کند و زمانی که برنامه پنج ساله نتواند با برنامه سالانه ارتباط برقرار کند، آن بودجه سالانه بر اساس قدرت چانه‌زنی دستگاه‌های اجرایی بسته خواهد شد. "
میثم موسایی، استاد اقتصاد دانشگاه هم دراین زمینه گفته است: " سازمان مدیریت در این اواخر تبدیل به یک کارتل بزرگ شده بود. "
محمد جواد محقق دیگر کارشناس اقتصادی معتقد است: " کارمندان سازمان مدیریت بسیار دلسوز و زحمتکش بودند اما جایی که مرکز فرماندهی و مغز اقتصاد کشور محسوب می‌شود، زمینه طمع بسیاری را فراهم می‌کند و بسیاری از دستگاه‌ها با روابطی که با سازمان مدیریت سابق داشتند بودجه بسیار بیشتری دریافت می‌کردند. "
محقق یکی دیگراز مشکلات برنامه‌ریزی در کشور را گنجاندن ایده‌آل‌های دست‌نیافتنی در برنامه‌های توسعه می‌داند و می‌گوید: " دو دلیل برای این امر قابل ذکر است، یکی این که اگر همان افراد حکومت را در اختیار داشتند، نشان دهند که اهداف بلند و عالی را در سر می‌پرورند و اگر دیگران بر سر قدرت بودند متهم به محقق نکردن اهداف برنامه شوند و دلیل دوم ایده‌آل گرایی در نوشتن بودجه، گرفتن اعتبار بیشتر از بودجه است. "

*بوروکراسی، عیبی که چشم همه را خیره می‌کند

بوروکراسی در ساختار برنامه‌ریزی عیبی است که مثل خاری در چشم مسئولان اجرایی خودنمایی می‌کند چنان که دکتر حسن حبیبی در سال 58 در اعتراض به بوروکراسی این سازمان گفته بود: " سازمان مدیریت را باید منحل کرد و به توپ بست. "
مجتبی زارعی، رئیس مرکز پژوهش‌ و اسناد ریاست‌جمهوری هم این سازمان را نخبه‌کش می‌داند.
بهمن آرمان هم در این باره می‌گوید: " آنچه که ما در ایران به عنوان سازمان برنامه داریم با هدف اولیه‌اش مغایرت دارد و تبدیل به تشکیلاتی بوروکراتیک شده است که به عنوان مانع توسعه اقتصادی در کشور عمل می‌کند. "

* برنامه‌ریزی در ایران مشکلات جدی‌تری هم دارد

عبدالله شهبازی فساد اداری و بی‌اعتنایی به برنامه‌ریزی خُرد و فقدان شاخص‌های تدوین و سنجش توسعه یافتگی را از عوامل جدی ناکارآمدی هر گونه برنامه‌ریزی و سیاست‌گذاری در ایران می‌داند و می‌گوید: " مهم‌ترین علت ناکارآمدی سازمان برنامه در دوران پهلوی، که پس از انقلاب نیز تداوم یافت، سیاست‌گذاری کلان بدون مبتنی ساختن آن بر شناخت، پژوهش و برنامه‌ریزی خُرد بود. "
ابراهیم فیاض هم دراین باره معتقداست: " با ایجاد تک‌نگاری و مونوگرافی از سراسر کشور، هر شهری باید بنا به آب و هوا، محیط طبیعی، و دیگر مؤلفه‌های بومی خودش ساخته شود نه بر اساس شاخص‌هایی که تهران تعریف می‌کند که اغلب آن هم وارداتی است. "
مرحوم عظیمی هم از مساله‌ای انتقاد می‌کند که قابل تامل است: " مشکلاتی نیز در مسیر تحول نظام برنامه ریزی وجود دارد. عده ای بعد از تغییر مدیریت مؤسسه پژوهش همواره با ادبیات خاصی وارد بحث هایی شده اند که واقعا باعث تعجب است. انسان دلش به درد می آید که چگونه ممکن است انسان ها از آزادی و دموکراسی صحبت کنند ولی زیر بار قانون نروند. "
اگرچه ایرادات زیادی به ساختار برنامه‌ریزی در کشور وارد است که درباره بعضی از آن‌ها دراین مجال سخن گفته شد، اما تغییر ساختار سازمان مدیریت وبرنامه‌ریزی و یا به قول بعضی حذف آن واکنش‌های زیادی را برانگیخت.
ابراهیم فیاض در توضیح حرکت دولت می‌گوید: " دولت سازمان برنامه و بودجه را حذف کرد برای اینکه بتواند شاخص‌ها را مستقیما از بوم برداشت و استخراج کند و به همین دلیل اختیار برنامه‌ریزی به استان‌ها داده شد و در رابطه با تخصیص منابع و بودجه نیز خود دولت نظارت کرد و فرآیند آباد سازی را در کشور آغاز کرد. "
محمد جواد محقق نیز دراین باره با تاکید بر اینکه در سیستم متمرکز معمولا سهم استان‌های دورافتاده از بودجه‌ها بیشتر نادیده گرفته می‌شود می‌گوید: "با دادن اختیارات بیشتر به استانداری‌ها علاوه بر تمرکز زدایی، پاسخگویی بیشتر استانداران به مردم هر استان و خود رئیس‌جمهور را در پی دارد. "
اما مرتضی عزتی دراین باره نظر متفاوتی دارد و معتقد است با وجود اینکه مشکل برنامه‌ریزی به ساختار کارشناسی و برنامه ریزی کشور بازمی‌گردد اما همین ساختار ناقص هم در چند ساله اخیر به هم ریخته است که موجب بیشتر شدن مشکلات شده است.
وی تاکید می‌کند: " می‌توان گفت تمرکز به همین دلیل بیشتر شده و از نظام برنامه ریزی به نظام تصمیم‌گیری انتقال یافته است. "
درعین حال بهمن آرمان از دیدگاه دیگری بر حذف این سازمان تاکید دارد و معتقد است دولت اصلا نباید به این شکل دراقتصاد برنامه‌ریزی کند.
اما آنچه که در این میان خودنمایی می‌کند همان است که در ابتدا به آن اشاره شد و آن نبود چهارچوب‌های کارشناسی دقیق مورد اتفاق همه یا اکثر جامعه برای تحلیل، قضاوت، اظهار نظر و طراحی ساختارهای جدید در برنامه‌ریزی و اقتصاد و بطور کلی در همه شئون اجتماع است و در واقع از اکثر معیارهایی که به عنوان شاخص مورد استناد یاد می‌شود جز نامی در میان نیست.
انتهای پیام/